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Prefácio: Gasto público: o problema não é só a quantidade

mas a qualidade

Livro:

Gasto Público Eficiente

Publicado pelo Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial e Tob Books

Organização: Marcos Mendes

Em setembro de 2006 - Em Português

 

 

Gasto público: o problema não é só a quantidade mas a qualidade

 

Rubens Ricupero

 

As perguntas, costuma-se dizer em filosofia, são mais importantes que as respostas e não necessariamente porque não temos a mais remota idéia de quais sejam as respostas, como seria tentado a comentar um cínico. Da mesma maneira, o problema, ou melhor, o tipo de problema que recebe atenção prioritária em cada etapa histórica diz mais sobre o estágio de amadurecimento a que chegou um país do que certas soluções parciais e incompletas.


Doze ou quinze anos atrás, na passagem da década dos 1980 para a dos 1990 e nos anos seguintes, o problema central para o Brasil era saber se seríamos capazer de pôr fim à hiperinflação quase crônica ou se ela acabaria nos destruindo. Havia um sentimento disseminado e nem sempre confessado que nos fazia suspeitar de que os brasileiros talvez fôssemos inerentemente, geneticamente, incapazes de viver sem inflação elevada, droga a que nos viciáramos e consumíamos em quantidades cada vez mais altas até que alguma “overdosis” se revelasse fatal.


Em fins do século XX, ter a hiperinflação como questão crucial não era propriamente sinal de que nos estávamos aproximando do nível de adiantamento das sociedades ocidentais industrializadas, as quais, fora os episódios consequentes às duas guerras mundiais, já tinham, há muito, superado esse gênero de desafio. Aliás, o fenômeno tornara-se de tal modo raro até no mundo em desenvolvimento que, naquelas alturas, dava a impressão de que passara a ser uma espécie de doença endêmica latino-americana.


Era essa, no entanto, a situação que vivíamos no Brasil em fins de março, inícios de abril de 1994, no instante em que sucedi Fernando Henrique Cardoso no Ministério da Fazenda e a aceleração e o alinhamento de preços deliberadamente promovidas pela URV ameaçavam fazer a inflação chegar a 55% ao mês, quase 2% ao dia. O debate principal concentrou-se naquela hora, dentro e fora da equipe econômica, em saber se as condições vigentes permitiam ou não a introdução de uma nova moeda e em que prazo.


Já então poucos acreditavam entre nós que o caráter parcialmente inercial da inflação brasileira possibilitasse a repetição de terapêutica similar à do Plano Cruzado, com atenção quase exclusiva ao empenho em romper a força da inércia decorrente da indexação generalizada da economia. Havia consciência crescente de que o déficit orçamentário e os gastos públicos que o alimentavam constituiam focos infecciosos proeminentes e que não seria possível dominar a inflação crônica de maneira definitiva sem encaminhar soluções para esses problemas.


Era justamente em torno de tal questão que se manifestavam as divergências mais agudas acerca do futuro desdobramento do Plano Real. Alinhavam-se, em um dos extremos, os que sustentavam que o lançamento da moeda nova somente poderia ser contemplado depois que as indispensáveis reformas estruturais eliminassem o déficit público que nos afligia. O ajuste fiscal que, a duras penas, se tentava realizar em 1994 era de pobre qualidade, um equilíbrio primário duvidoso, dependente de fórmulas e acrobacias orçamentárias que inspiravam escassa confiança. Melhor seria esperar as eleições presidenciais e completar depois um elenco mínimo de reformas capazes de fornecer base sólida de sustentação à moeda em preparo. Mesmo que isso demorasse um ano ou mais, não haveria como queimar essa indispensável etapa.


No outro extremo, situavam-se os que pensavam como eu. Reconhecíamos, é claro, que a qualidade do ajuste não era grande coisa e que, em teoria, segundo os compêndios de política econômica, não estavam errados os que assinalavam a carência de condições ideais para introduzir o Real. Parecia-nos, contudo, que, do ponto de vista político e social, a situação era exatamente a oposta da percebida pelo grupo mais ortodoxo. Pensávamos que o imediato êxito da estabilização inicial a ser trazida pelo lançamento da moeda é que faria nascer o apoio popular, criando as condições políticas a fim de efetivar as reformas estruturais para dar solidez à estabilidade, e não o contrário. Não vislumbrávamos como eleições levadas a cabo debaixo do clima de exacerbação dos conflitos distributivos provocados pela hiperinflação produziria o milagre de governo com apoio para realizar reformas dolorosas.


O dilema era típico de situações nas quais as limitações incontornáveis da vida social e política balizam a distância que separa o ideal teórico do que é possível concretizar na prática. Por sorte, os defensores da primeira abordagem não puderam impedir que seguíssemos avante. Estou convencido de que, se tivéssemos tido, na época, um acordo “stand by” com o Fundo Monetário Internacional, os técnicos e dirigentes do Fundo teriam tentado impedir-nos de continuar. Mesmo após o lançamento do Real, o Subsecretário do Tesouro norte-americano, Lawrence Summers, em visita a Brasília, não me escondeu o ceticismo com que via o futuro do Plano.


Diante disso, a maioria esmagadora da equipe econômica optou pela introdução do Real, uma vez cumprido o prazo mínimo de alguns meses para consolidar fundamentos razoáveis para tanto. A história deu-nos razão: a estabilidade será talvez relativa – como é, em grau maior ou menor, em qualquer país – mas está aí, já dura há quase 12 anos. Realizou quase a revolução cultural de transformar mentalidade inflacionária de perto de 40 anos, que lograra até apagar a memória de moeda estável.


Desfruta hoje praticamente da unanimidade da aprovação da opinião pública e é em razão dessa transformação efetuada nas convicções e nos valores da sociedade que se conseguiu afinal converter o PT e boa parte da esquerda, de início refratários e hostis à mudança. Não foi tanto o PT que mudou, como se diz. O que mudou primeiro foi a sociedade brasileira, que castigou com revezes eleitorais sucessivos o retardamento do PT em acompanhar a evolução. Seja por necessidade ou por virtude, a verdade é que existe agora consenso entre as forças políticas em favor da manutenção da estabilidade penosamente conquistada.


Não é aqui o lugar para examinar porque não se aproveitou bastante o apoio popular à estabilidade, expresso nas duas eleições de Fernando Henrique Cardoso e na plebiscitária escolha de Lula, para avançar muito mais do que se fez nas reformas que deveriam dar sustentação permanente à estabilidade. Alguma coisa se logrou mas o erro na escolha das prioridades das reformas, a opção de gastar quase toda a munição na batalha da mudança constitucional em favor da reeleição, o medo de enfrentar o caroço duro das resistências corporativas, regionais, setoriais, acabaram por desperdiçar boa parte do capital adquirido com a estabilidade.


A luta continua, portanto. Quem sabe teria sido inviável de qualquer forma acelerar o rítmo de transformações que requerem amadurecimento e dependem de conscientização. A convicção de que a estabilidade constitui um valor comum da sociedade, válido também e sobretudo para os mais pobres e vulneráveis, que não deve de maneira alguma ser confundida com bandeira da direita, só se tornou hegemônica depois do sucesso inicial do Real. Ela deve igualmente tal resultado ao esforço maciço de esclarecimento da população por meio de campanha que explicou, em linguagem límpida e sem desnecessários tecnicismos, os benefícios que todos colheriam de moeda estável. Não me consta que o governo anterior ou o atual haja empreendido esforço similar para o que teria de vir em seguida.


É pena que não se tenha sequer esboçado até agora um programa educacional para explicar à população com palavras simples e diretas o que está em jogo para cada cidadão sempre que o governo gasta muito ou gasta mal. Não se trata de repetir o lastimável espetáculo dado pela obscena propaganda política a que se entregam todos os partidos e níveis de governo, sem exceção, favorecidos pela criminosa omissão legislativa do Congresso em deixar letra morta a proibição constitucional de uso de dinheiro público para fins de propaganda política. O objetivo não seria vender políticas públicas como se venderiam sabonetes. O que se tem de fazer é induzir as pessoas à reflexão sobre os problemas subjacentes à nossa persistente incapacidade de imprimir racionalidade e, sobretudo, equidade, à elaboração e execução do orçamento.


A reflexão deveria preceder a escolha democrática nas eleições. Mas, para escolher, é preciso saber quais são as opções, dispor de informações acerca das consequências de determinadas escolhas, receber dados a fim de avaliar os custos e os benefícios das diversas alternativas. Era isso que queria dizer Norbert Wiener, o fundador da cibernética, quando afirmava que “ser informado é ser livre.” Em outras palavras, ser livre é poder escolher. Como escolher, no entanto, se não sabemos o que podemos escolher e se desconhecemos os prováveis resultados de nossas escolhas?


Este livro, organizado por Marcos Mendes, é um passo fundamental nessa direção. O autor é um desses estudiosos que vêm, há longo tempo, cumprindo o mais ingrato dos papeis, que é o de se colocar adiante da curva, à frente da média das percepções, a fim de advertir a maioria desinformada sobre os perigos e obstáculos que a esperam, assim como a orientá-la sobre a melhor forma de superá-los. No exercício de seus deveres funcionais em Brasília e na qualidade de pesquisador associado ao Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, em São Paulo, tem realizado estudos e trabalhos que contribuiram enormemente para fazer avançar a análise e compreensão dos problemas estruturais que se encontram na raiz dos desequilíbrios macroeconômicos brasileiros.


Marcos Mendes reuniu muitos dos melhores conhecedores de cada um dos multiformes aspectos desses problemas, evitando repetir a concentração excessiva em temas como o da Previdência Social, sobejamente tratados em outras publicações. Sua seleção de desafios é abrangente e relevante; em alguns casos menos estudados, os ensaios do livro ajudam a preencher lacunas em nosso conhecimento. Uma das superioridades da obra é que ela não se limita a fazer o inventário dos problemas mas, em cada final de capítulo, busca apresentar uma série de propostas concretas e práticas a respeito de como encaminhar soluções para tais questões.


É livro indispensável para preparar a mudança efetiva de patamar da problemática brasileira. Ser problemático por excelência, o homem só resolve um problema para descobrir que ele mascarava outro sob a superfície. Foi assim com a solução do desafio da hiperinflação, que desvendou tudo o que as distorções inflacionárias se esmeravam em acobertar e camuflar. Não é verdade, porém, que os problemas novos sejam iguais aos antigos. Nem sempre mas com frequência, a solução de um problema faz com que se mude não só de essência – passando de uma questão para outra diferente - mas de gênero e qualidade.


Em termos de gravidade e premência, a hiperinflação era, sem dúvida, um problema de pior qualidade do que o discutido na presente obra. Isso não significa, todavia, que ele seja menos complexo, ao contrário. Um dos seguros indicadores do desenvolvimento é o aumento em complexidade dos problemas a enfrentar, tais como estes que o Brasil agora partilha com algumas das mais avançadas sociedades pós-industriais, o que é suficiente para demonstrar-lhes a dificuldade.


Essa dificuldade não provem apenas do conhecimento deficiente que temos da natureza desses problemas ou de suas possíveis soluções. No limiar da leitura desta obra, é importante advertir o leitor contra o perigo socrático de acreditar que haveremos de superar o obstáculo, desde que saibamos formular as perguntas adequadas e para elas encontrar as melhores respostas. Infelizmente, não é tão simples, posto que, em muitas situações, o que explica a persistência de práticas danosas não é a ignorância das soluções mas os interesses, de natureza corporativa, regionalista, de classe, dos “insiders” contra os que desejam entrar e assim por diante.


Por esse motivo, o estudo racional é condição necessária mas não suficiente para resolver de modo satisfatório a questão da quantidade e da qualidade dos gastos públicos. A razão e a equidade são indispensáveis mas elas terão de mobilizar a vontade política para enfrentar e vencer os interesses, elas deverão iluminar e orientar o que os anglo-saxões chamam de “political craftmanship”, a perícia, destreza, sabedoria política para edificar o consenso em torno de soluções penosas e difíceis.
 


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